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新形勢下中國糧食自給戰略

實用文檔 2021-06-21 18:51 670 糧食

內容提要:在政府對糧食安全戰略進行調整并將其提升為首要工作任務之后,中國應采取怎樣的糧食自給戰略? 這是一個亟需回答的問題。本文在分析中國糧食自給率變化的基礎上,總結了未來保障中國糧食安全所面臨的嚴峻挑戰,并提出了新形勢下中國糧食自給戰略: 以口糧自給為重點,審慎放開飼料與工業用糧; 以加強國內糧食綜合生產能力為主,質量并重; 統籌糧食貿易戰略制定,高效利用國際市場資源; 強化糧食產業的全球布局,保障糧源的有效供給; 改革糧食安全儲備體制,提高儲備效率; 拓展食物來源,減少糧食損耗和浪費。

  關鍵詞:糧食; 自給率; 自給戰略; 糧食安全; 全球視野。

  中國要以占世界 9% 的耕地養活占世界 22%的人口,保障其糧食安全問題**,不僅僅關系到本國經濟發展與社會穩定,也是確保世界糧食安全的關鍵,且日益成為世界各國廣泛關注的焦點。特別是近年來,隨著社會經濟結構轉型的加快,經濟一體化、貿易全球化進程逐步深化,中國政府明確提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新戰略,并將其作為首要工作任務,這給糧食自給能力帶來新的要求與挑戰。

  面對耕地和水等資源日益稀缺、生態環境問題日趨嚴峻以及糧食需求剛性增長等嚴峻現實,迫使我們要重新審視中國的糧食自給政策。

  糧食自給率***是國際上衡量一國糧食安全水平的常用指標。一國糧食自給率的高低主要取決于本國水、耕地資源等自然條件,勞動力、資本和技術等要素投入,以及經濟發展水平、貿易政策等因素。在未來一段時期,面對人口增加、城市化進程加快、經濟發展帶來的新要求、新形勢和新環境,中國糧食的自給率應該保持在什么樣的水平? 這就需要我們把握新的糧食安全形勢,以現有的資源稟賦與要素條件為基礎,按照立足國內“靠自己”和有效利用國際市場資源的原則,有針對性地提出新的靈活的糧食自給戰略,以有效地保障糧食安全。

  一、中國糧食自給率的變化.

  糧食是一項特殊的戰略物資,有著世界人口大國之稱的中國,如果不能實現基本自給,當出現極端氣候災害或遭受糧食禁運制裁等自然與社會壓力時后果不堪設想。目前,中國的糧食供需處于一個緊平衡狀態,在糧食“十連增”的基礎上,結構性短缺與區域性矛盾仍然日漸凸顯,國外競爭壓力顯著增加。

  ( 一) 糧食自給率總體保持緊平衡.

  依靠農業科技強力支撐、政府糧食政策有效激勵以及自上而下抓糧食生產等眾多因素的統籌推進,2013 年中國糧食實現了新中國成立以來的首次“十連增”,全國糧食總產量 60195 萬噸,比 2012年增加 1238 萬噸,增長 2. 1%。自 2007 年以來連續 7 年產量穩定在 5 億噸以上。伴隨著產量的連年增長,需求也在不斷增加,糧食供需總體上始終維持著一個緊平衡的情況。按廣義的糧食統計口徑,2004 年糧食自給率已下降至 95% 安全水平以下,2012 年為 88. 38%,糧食供求風險進一步加大。谷物口徑上看仍位于一個較高的自給水平,自 1980 年以來谷物自給率位于0. 95 ~ 1. 05 的安全區間,而值得注意的是近年來谷物自給率下行趨勢較為明顯,2012 年自給率為97. 7% ,較 2007 年降低了 4. 1% ( 見圖 1) 。


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  ( 二) 結構性短缺日益凸顯.

  從糧食分品種看,中國糧食結構性短缺的情況日漸凸顯。目前小麥供求總量基本平衡,2012 年自給率為 97%,進口的主要是優質小麥以滿足國內多樣化消費需求。稻谷在居民口糧消費中占主導,比重達 60% 左右且仍在提高,而近年來南方水稻主產區的水稻種植面積不斷下滑,稻谷供求長期偏緊,自給率連年下降,稻谷自給率已由完全自給降低到 2012 年的 99%。作為主要的飼料用糧,玉米需求大幅度增長,2010 年起由凈出口變為凈進口,2012 年自給率僅為 97. 68%; 大豆由于種植比較效益低,生產規模連年縮減,進口依存度越來越高,大豆自給率大幅下降,2012 年僅為 18. 3%。糧食品種間以及糧食作物與油料等經濟作物之間的爭地矛盾將長期存在。由于耕地要向主要糧食品種傾斜,其他農產品的進口量飆升,貿易逆差明顯增加( 見圖 2) 。


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  ( 三) 區域間糧食供求矛盾突出.

  分區域來看,不同地區間的糧食供求矛盾明顯,主要產銷區間的糧食自給能力差異顯著。據測算,上海、北京的糧食自給能力最低,近 90% 的糧食要靠調入; 天津、廣東、浙江等省份糧食產需缺口較大,只能自給 1/3,其余 2/3 需依靠其他省份供給; 西部地區受限于地理條件,糧食生產能力薄弱,仍需外省糧食供應; 山東、遼寧、四川、湖北、湖南等雖然是糧食主產區,但糧食需求也較大,主要立足于自給自足、品種調劑。而黑龍江、吉林、內蒙古、河南則是主要糧食輸出大省,糧食產量遠高于自身需求量。

  進一步分析發現,商品糧的主要生產區域越來越向水資源更為短缺的北方地區集中,這種格局的變化使北方地區糧、水、土資源地域組合不相匹配的矛盾更加尖銳,北方地區水資源短缺問題將更加嚴重。特別是工業化背景下,地方普遍追求能創造GDP 和稅收的工業發展,農業比較效益低,區域間不平衡發展矛盾日益加劇。如何平衡資源配置以保持糧食主產區的糧食生產積極性值得我們深入研究。

  二、提高中國糧食自給率所面臨的挑戰.

  近年來中國糧食產量逐年增長、綜合生產能力穩步提高的同時,糧食需求也隨著居民生活水平的提高由“吃飽”向“吃好”轉變,糧食需求日益擴大;與此同時,糧食生產基礎依舊脆弱,水地資源約束明顯,提高糧食自給水平、保障未來的糧食安全將面臨十分嚴峻的挑戰。

  ( 一) 糧食產量增長的制約因素多.

  未來糧食生產受水地等資源約束、農村勞動力老齡化、要素投入邊際效用遞減等多因素制約,糧食進一步增產面臨諸多挑戰。

  耕地資源方面,一是面積仍在減少。隨著退耕還林還草工程的持續開展,工業化、城市化速度加快、建設用地不斷增加等因素的影響,耕地面積仍在減少,據國土資源部統計,全國耕地面積從 1996年的 19. 51 億畝減少到 2008 年的 18. 26 億畝,逼近 18 億畝紅線。二是耕地質量逐漸惡化。受氣候變化與水資源枯竭影響,北方地區土壤鹽堿化和沙漠化加劇; 土壤污染情況不容樂觀,2011 年受污染的耕地面積約 1. 5 億畝,占總耕地面積的 8%,集中在長三角、珠三角、京津冀、遼中南和西南、中南等地區。

  水資源短缺也嚴重制約糧食產量的增長。中國水資源總量位居世界第四,而人均水資源擁有量僅是世界平均水平的 1/4,且年際差異較大。2011年中國水資源總量只有2. 3 萬億立方米,人均1730立方米。

  農村勞動力結構矛盾愈發突出。農村人口銳減,老齡化程度嚴重,容易導致糧食生產粗放式經營、復種指數降低以及土地撂荒現象。未來農村勞動力的短缺與老齡化將成為制約糧食產量增長的重要因素。

  要素投入的邊際效用遞減也將對糧食產量造成影響。近年糧食產量的連續增長與化肥、農藥等投入品的大量使用密不可分。2011 年化肥使用量 5704. 2 萬噸,較 2001 年增加 30% ,農藥平均施用量 13. 4 公斤/公頃,比發達國家高2. 5 ~ 5 倍。 未 來 依 靠 要 素 投 入 增 長 的 潛 力有限。

  ( 二) 國內糧食剛性消費需求增長強勁.

  一方面,巨大人口基數下的新增人口持續增加,促進糧食消費的剛性需求; 另一方面,隨著居民生活水平提高,對精加工糧食產品和動物性食品的消費需求增加,刺激飼料用糧和加工用糧需求的不斷增長。雖然人均口糧消費日漸減少,由 1995/96年度的人均 171. 89 公斤下降到 2012 年的 147. 33公斤; 而人均飼料用糧顯著上行,其中人均飼料糧由 1995/96 年度的人均 75. 64 公斤上升到 2012 年的 117. 72 公斤,其他糧食消費( 種用、加工用糧及糧食損耗) 由年人均 37. 16 公斤上升到 72. 77 公斤( 見圖 3) 。


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  糧食進口增加的原因除了需求增長外,主要還在于進口糧食的價格優勢明顯。國際市場價格沖擊使得中國糧食進口激增的同時,也抑制了國內糧食價格,打擊農民的種糧積極性,進而影響糧食產量。例如在國際市場沖擊下,中國大豆種植面積連續下滑產能萎縮,自給水平急劇下降。


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  三、新時期中國糧食安全的自給戰略.

  從世界范圍內看,一國的糧食能否自給是關系國家自立與否的關鍵?!秶壹Z食安全中長期規劃綱要( 2008—2020 年) 》中規定中國糧食自給率需穩定在 95% 以上,其中稻谷、小麥保持自給,玉米保持基本自給; 2013 年中央經濟工作會議和中央農村工作會議都進一步提出必須堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新戰略。然而,面對未來中國糧食安全面臨的嚴峻形勢,有必要在準確把握糧食安全新形勢、新問題的基礎上,修正現有糧食的自給目標,開源節流,全面統籌規劃新時期中國糧食自給戰略。

  ( 一) 以口糧自給為重心,審慎放開飼料糧與工業糧.

  口糧是居民日常生活中的必需品,是社會穩定的“定海神針”,糧食安全的最低目標是保證居民口糧無憂。小麥和稻米是中國主要口糧品種,自給率的高低是關系到居民能否“吃得飽”的關鍵,在糧食不同品種間爭地日益激烈的今天,必須優先保持口糧在 95%的安全線以上,且應當具備有 100%完全自給的生產潛力。

  對于以玉米為主的飼料糧和以大豆為主的加工糧來說,關系到居民能否“吃得好”。因而在保證口糧自給的基礎上,為緩解耕地、水資源緊缺的狀況,大豆和玉米可以更多地利用國際市場,可以審慎地放開大豆和玉米,實現余缺調劑。其中,在確保食用加工用大豆完全自給的條件下,大豆的整體自給水平應不低于 20%,非轉基因食用豆的自給率為 100%,以滿足主要的食用消費、豆制品消費以及部分非轉基因食用油消費; 而玉米作為中國第一大主產糧,伴隨著飼料需求的快速增長,難以保持高自給水平,為避免出現像大豆一樣的局面,應當審慎地制定自給率目標。在優先保障口糧供給的前提下,按照現有對玉米需求量的估算①,未來玉米的自給率應盡量保持在 80%以上。

  ( 二) 加強糧食可持續生產能力建設,注重糧食生產質量安全.

  要加強耕地資源保護,嚴守 18 億畝耕地紅線和 16. 5 億畝糧食播種面積底線,嚴格管理控制占用優質耕地; 按照十八屆三中全會決定的統一部署,穩定和擴大退耕還林、退牧還草范圍,對嚴重污染和地下水嚴重超采區的耕地進行治理或調整其用途,有序實現耕地休耕輪作,以全面提升耕地質量等級,確??沙掷m的糧食生產能力; 要加強農業科研投入,推進農業技術推廣體系改革,確保公益性技術推廣部門充分發揮其職能,創造市場條件吸引大型企業參與農業科技創新,使農業科技進步成為糧食和其他主要農產品增長的驅動力; 加強對農村水利、市場流通重點設施,教育、科研、技術推廣和氣象基礎設施等生產基礎設施建設的投資,改善農業生產條件,提高農產品的供給能力與抗災害能力,為糧食安全提供必要的物質保障。在重視數量供給的同時尤其要強調質量安全。質量為先,標準先行。加快完善農產品和食品質量標準體系,積極與國際標準接軌,建立統一權威的質量安全標準,提高標準的配套性、可操作性和實用性。產銷兼顧,全程監管。全面建立農產品和食品全供應鏈管理機制,加強生產源頭治理,逐步實現產地環境可查詢、投入品質量與生產記錄可存儲、產品流向可跟蹤、儲運信息可查詢、出現問題可追溯的農產品和食品全程監管制度。

  ( 三) 統籌規劃一攬子糧食貿易戰略,充分利用國際市場資源.

  在確??诩Z安全、審慎放開飼料與工業用糧的新型糧食安全戰略的基礎上,應完善全球糧食貿易的長期戰略規劃,針對不同糧食品種提出一攬子的糧食貿易戰略,明確需要依靠國際市場和國際資源供給的品種、供求缺口以及進口來源,在保障中國糧食安全水平的基礎上,利用國際市場資源實現比較優勢互補。其中,通過進口高品質的強筋、弱筋小麥以滿足國內不同層次多樣化的消費需求,其進口國主要來自于美國、澳大利亞、加拿大等,貿易伙伴穩定,在貿易策略方面應該繼續保持現有的關稅配額予以保護; 稻谷適當進口亞洲國家的優質大米以滿足國內消費需求。

  玉米作為審慎放開的品種,其配額應逐漸加大,以利用世界市場來解決國內供給,并換取其他方面的貿易利益。值得注意的是,中國玉米進口的國家過去過分依賴于美國,2012 年從美國進口玉米 511. 3 萬噸,占全部進口量的 98. 2%,出于國家糧食安全的考慮,要盡快改變進口來源集中在美國的狀況,大力推進落實與阿根廷等南美國家玉米貿易協定,加快實施進口國家多元化戰略,盡量做到分散進口以降低市場風險。

  國內大豆生產未來應當以非轉基因大豆為主打品牌,提高附加值,有針對性地對國產大豆進行保護,以充分挖掘大豆生產潛力,努力增加國內供給,確保一定的自給水平。

  ( 四) 立足全球化視野,強化糧食產業全球布局,保障糧源供給.

  立足于全球范圍內進行糧食產業布局,依照生產資源—倉儲庫存—糧食加工—糧食消費的糧食全產業鏈條進行全球布局,構建糧食生產、倉儲、加工、消費的全球化貿易網絡與物流鏈條,建立起穩定的購銷渠道。重點體現在:

  “走出去”生產加工。通過向非洲、中亞、南美等資源豐富國家進行資本輸出,以對外投資、技術指導或直接租地生產的方式,利用所在國的資源進行糧食生產與加工,增加全球糧食的總供給。在為當地創造就業、助力經濟發展、保障當地糧食安全的同時,也保障了全球糧食安全,從全球角度降低了中國糧食安全風險。

  “通四方”倉儲物流。在世界各糧食主產區建設大型倉儲設施與集散中心,以全球化的物流鏈條打通主要糧食生產國與世界最大糧食消費國之間障礙,實現糧食進口來源多元化,增加中國在國際糧食定價中的話語權。

  “拿回來”最終消費。在積極“走出去”建設國外生產加工基地、便捷“通四方”倉儲物流體系的基礎上,中國糧食需求的增長能夠直接或間接地得到世界各主要產糧地區的高效、充足供給。這種集投資、經濟援助和貿易于一體的糧食產業布局在有效地保證中國糧源供給、降低糧食安全風險的同時,也將為發展中國家帶來整體福利的提高。

  為實現上述目標,應加強全球合作,積極參加全球和區域性的食物安全治理機制建設,如全球和區域糧食儲備體系、糧食安全治理機制和禁止糧食禁運等。繼續加強在非洲、中亞等地區的投資,促進這些地區的糧食生產,緩解國際糧食市場的供需缺口,減少中國進口糧食的國際壓力; 在平等互惠的基礎上,與美國、阿根廷等主要糧食貿易國建立長期、穩定的糧食合作關系。

  ( 五) 創新國家糧食安全儲備體制,提高糧食儲備效率.

  國家糧食儲備是保障中國糧食自給和糧食安全的重要前提。針對中國目前糧食分級儲備的情況,有必要從以下方面進行創新改革: 一是繼續優化中央和地方糧食儲備布局,改善儲備糧的品種結構,加強中央儲備糧調控糧食市場能力; 推進地方儲備糧體系改革,逐級落實糧食安全責任。二是支持企業糧食儲備,對糧食儲備企業給予信貸、稅收方面優惠。三是鼓勵農民糧食儲備,藏糧于民,對于糧食儲備大戶給予糧食科學收儲技術支持以及其他政策優惠。四是國家儲備糧的數量與運作方式的透明化。準確的國家糧食儲備等市場信息的公開有利于合理的糧價預期,進而有效地指導糧食生產、儲備和銷售。

  ( 六) 拓展多元化食物來源,降低糧食損耗和浪費.

  在向地要糧以保證口糧自給的基礎上,應該大力拓展多元化食物來源,積極開發非糧食物資源,以減少糧食消費需求。一是向山林草原要糧,大力發展節糧型畜禽業。加強北方天然草原保護和改良,利用農區坡地和零星草地建設高產人工飼草地; 加快南方草地資源開發,積極發展山地和丘陵多年生人工草地、一年生高產飼草,擴大南方畜牧養殖業飼草來源; 加快農區和半農區節糧型畜牧業發展,積極推行秸稈養畜。加快畜禽飼養方式轉變,促進規?;?、集約化發展,提高飼料轉化水平。

  二是向江、河、湖、海要糧,大力發展水產養殖業和遠洋漁業,提供更多的食物和優質蛋白。充分利用內陸淡水資源進行水產養殖,發展稻田和庭院水產養殖以及低洼鹽堿地水產養殖,增加淡水養殖面積,促進水產養殖業可持續發展; 合理利用海洋資源,加強近海漁業資源保護,擴大并提高遠洋捕撈規模和水平。

  針對當前中國糧食不合理損耗和浪費問題較為突出的現象,從控制與引導兩方面入手,倡導節約用糧、反對浪費的新風尚,抑制不良糧食消費需求,樹立糧食安全意識; 在餐飲場所建立“綠色節約”的文明用餐規范,從法律層面對糧食浪費行為進行規范制裁,依法懲治糧食浪費行為; 要改進糧食收儲方式,推廣科學儲糧技術以降低糧食產后損耗; 對糧食不合理的加工轉化如高度白酒和發酵酒精等產品進行嚴格控制; 加大糧食綜合利用效率,提高飼料轉化水平。

  四、結論.

  糧食自給是一國糧食安全的重要保障。當前中國糧食自給處于結構化短缺下的緊平衡、內需求強勁增長、貿易逆差逐漸加大狀態,糧食自給形勢不容樂觀。面對新形勢和新環境,有必要從全局層面重新構建糧食自給戰略: 以口糧自給、谷物基本自給為戰略目標,以加強糧食綜合生產能力、數量和質量并重為根本保障,以統籌貿易戰略、利用國際市場調盈補缺為重要依托,以立足全球視野、強化糧食產業全球布局為長期保障,以提高糧食安全儲備效率為重要抓手,以拓展食物來源、減少糧食耗費和浪費為基本方向。

  “國不可一日無糧”,只有口糧能夠實現自給、谷物能夠實現基本自給,糧食安全才有保證,國家才能夠在安天下、穩民心的前提下,沿著通向強國夢、復興夢的康莊大道奮勇前行。

  參 考 文 獻.

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